Третього жовтня Верховна Рада прийняла у першому читанні законопроект про столицю під номером 2143-3, над розробкою якого працювали, зокрема, народні депутати від «Слуги Народу» Ганна Бондар, Дмитро Гурін та Олександр Ткаченко.

Однак ще до прийняття законопроект викликав дуже багато запитань у юристів та спеціалістів з розвитку місцевого самоврядування. Зокрема, законопроект розділяє посади міського голови та голови КМДА, передбачає створення міського Магістрату замість виконкому, але водночас закріплює нинішній адміністративний поділ Києва на 10 районів.

«Хмарочос» поспілкувався зі співавторами законопроекту Дмитром Гуріним та Ганною Бондар, як вони оцінюють законопроект і які зміни планують в нього внести між першим і другим читанням.

Однією з головним причин прийняття закону про столицю було повернення районних рад, які були ліквідовані Януковичем ще в 2010 році. Але у прийнятому законопроекті ніяк не визначаються повноваження районних рад, є лише посилання на закон «Про місцеве самоврядування». Таким чином, рішення про створення і повноваження районних рад має приймати Київрада. Такий порядок діє і сьогодні. Які є пропозиції по визначенню повноважень до районних рад? Чи це все ж має вирішувати Київрада?

Дмитро Гурін (далі – Д. Г.): Мета законопроекту – створити ефективну систему управління в місті на всіх рівнях. Закон про столицю – місце для регуляції верхнього рівня. Це система влади міста, стратегічні і містобудівні документи. Тому в законопроекті розділ про районні ради невеликий. 

Ганна Бондар (далі – Г. Б.): За Конституцією, повноваження районних рад визначає міська рада. Ми вважаємо, що держава не повинна в це втручатись, бо тут вже починається місто. Розподіл повноважень районних рад – угода між районами в місті і самим містом.

Перед виборами ви неодноразово говорили про важливість визначення повноважень районних рад. Їм планували передати гуманітарну сферу (школи, лікарні, дитячі садочки), а також питання благоустрою.

Д. Г. Корпус напрацьованого тексту на третину більший, ніж законопроект. Ми розробили великий розділ, присвячений районним радам та їх повноваженням. Він не увійшов в закон. Ми склали таблицю повноважень місцевого самоврядування на 459 пунктів, але зіткнулись з цікавою проблемою. Наприклад, будівництво та відкриття шкіл – це явно повноваження міста, а поточний ремонт або смачна їжа в школі – це ефективніше забезпечить район. Таким чином, вже в межах однієї теми ми маємо розподіляти повноваження між районом і містом. Тому ми не можемо просто сказати школи – місту, дитячі садочки – району. Розподіл повноважень буде більш детальним.

Ганна Бондар. Фото: Анна Лисун

Г. Б. Ми зараз ведемо перемовини з представниками райдержадміністрацій у Києві, у яких є необхідний досвід управління для підготовки проекту постанови Київради про повноваження районних рад. Прописувати повноваження районних рад у законі – неконституційно. 

І все ж  які повноваження, на вашу думку, мають бути передані на район?

Д. Г. Все, що безпосередньо нас оточує – ремонти, благоустрій. Щодо дитячих садочків та шкіл, то повноваження мають бути поділені між Київрадою і районами. Ми можемо це зробити після виборів до Київради. 

Коли, на вашу думку, відбудуться ці вибори?

Г.Б. Не знаю. Думаю, ніхто точно не знає.

Чи можливо, що вибори відбудуться вже до кінця цього року?

Д. Г. Якщо ми заходимо в вибори зараз, вони припадають на сезон новорічних свят. Вибори неправильно проводити на святах, електоральна картина буде спотворена — і це не дає отримати якісне представництво містян. Разом з цим, ми пишемо законопроект не під вибори, а щоб структурно змінити систему влади у столиці.

У законопроекті 2143-3 ніяк не прописуються джерела фінансування районних рад. Серед експертів є пропозиції, що районні ради мають фінансуватись за рахунок податку на дохід фізичних осіб. Він має залишатись на місцях, а не йти до центрального бюджету. Що думаєте з цього приводу? Як будуть наповнюватись бюджети райрад згідно з вашим законом та Бюджетним кодексом?

Д. Г. У законопроекті ми зафіксували, що бюджет районів є незалежним. У району – свій бюджет, у міста – свій. Однак щоб провести ці зміни, треба внести правки у Бюджетний кодекс. Зараз ми готуємо проект цих правок, попереду великі консультації з колегами з профільних комітетів. У нас є час до весни 2020 року, щоб ці правки вступили в дію в 2021 році.

Які податки ви плануєте залишати на рівні району?

Д. Г. Головних критеріїв для нас два – стимулювати конкуренцію між районами для створення робочих місць і можливість ефективно збирати податки. Стимулювати робочі місця реально, якщо передавати на райони, в яких створені робочі місця, частину ПДФО. Податок на нерухомість має бути місцевим. Але по кожному з місцевих податків і зборів буде прийнято рішення, на який рівень і в яких частках він має йти.

Законопроект визначає кількість депутатів районних рад – 20. Але ця цифра суперечить закону України «Про місцеві вибори». За ним, якщо в окрузі живе від 100 000 до 250000 виборців, що кількість депутатів місцевої ради має бути 42, якщо від 250000 до 500000, то 54. Чи плануєте переглядати кількість депутатів в районних радах?

Г. Б. Ми плануємо переглянути критерії, за якими Київрада буде формувати райони. Виходячи з цього і буде формуватись склад районних рад.

Поясніть детальніше, про які критерії йдеться.

Г. Б. По-перше, це кількість населення, щоб район був спроможний себе профінансувати. В Україні спроможна громада починається з 50-80 тисяч мешканців. Але для цього ще будемо проводити більш детальні дослідження.

По-друге, питання районів – це питання ефективного самоуправління конкретними місцевими проблемами. Тому серед критеріїв будуть і природні ландшафтні межі – гори, яри, річки тощо, а також особливості морфології забудови міської тканини. Наприклад, щодо Подільського району, бачимо щільну житлову забудову Старого Подолу, садибну територію Куренівки і цілий мікрорайон Виноградар. Очевидно, що проблеми у них зовсім різні. 

Дмитро Гурін. Фото: Анна Лисун

По-третє, у кожного району має бути територія розвитку. Хороший приклад – на Подолі є промислова зона, яка не працює. Питання в тому, кому віддавати цю територію – Подолу чи Куренівці. Треба провести дослідження і визначити, кому вона потрібна. 

Я думаю, що за цими критеріями міська рада може нарізати райони, щоб це мало здоровий глузд і люди могли відчувати себе мешканцями саме цієї місцевості.

Однак у законопроекті закріплюється нинішній поділ на 10 районів. Чому так було зроблено? 

Д. Г. У роботі над законопроектом брала участь ціла група експертів. У нас була з ними велика дискусія щодо адміністративного поділу столиці, тому ми вирішили закріпити статус-кво. Однак ми збираємось цю норму переглянути, є цілком обґрунтована позиція, що формулювання виходить за межі конституційних повноважень законодавця, ми її підтримуємо.

Експерти звертають увагу, що цей законопроект фактично створює «правовий анклав» для Києва. Це стосується, зокрема, й норми про міських депутатів. За новим законом депутат прирівнюється до посадової особи та не має права працювати поза Київрадою. Можете пояснити ваше бачення цієї норми?

Г. Б. Зараз у нас депутат може суміщати роботу в Київраді з роботою на комунальному підприємстві. Це призводить до того, що коли Київрада виділила кошти комунальному підприємству, то цей депутат сам собі виділив кошти, він же їх освоїв і сам себе проконтролював. Також депутати мають свої власні бізнеси, інтереси яких вони активно лобіюють, будучи депутатами. Чи це ефективно?

Депутат Київради – особа публічного права. На нього мають розповсюджуватись певні обмеження і антикорупційне законодавство.

Депутатка Ольга Балицька вважає, що депутатів Київради можна було легко купити, якщо вони не матимуть права працювати поза міськрадою. 

Г. Б. Поглянемо на держслужбовців, які відмовляються від своєї професійної діяльності і йдуть служити на державу. За такою логікою, їх усіх можна звинуватити в тому, що вони будуть корумповані.

Які мають бути запобіжники, щоб депутати Київради не стали маріонетками?

Г. Б. На мою думку, в депутати Київради мають йти люди, які хочуть працювати з містянами, бути політиками. Вони мають відчувати відповідальність за місто. Це етичний момент. Крім того, у них має бути хороша зарплата. По-третє, вони мають контролюватись правоохоронними органами. 

Д. Г. Їхня зарплата має бути конкурентна. До тих пір, поки спеціалісти не отримують скільки, як і на комерційному ринку, у нас будуть проблеми з корупцією.

Про який рівень зарплатні йдеться?

Д. Г. Для цього треба вивчати ринок. Як думаєте, скільки має отримувати людина, яка ділить 57 млрд грн річного бюджету?

А скільки мають отримувати народні депутати, що ділять 1 трлн грн бюджету?

Д. Г. Ми не повинні пов’язувати ці питання. Це Київ, питання місцевого самоврядування, тут є ринок праці, на ньому є ставки. От ми беремо 80 людей. Скільки ми їм маємо платити? Питання не в тому, скільки вони отримують, а в тому скільки користі на гривню нам приносять.

Г. Б. На мою думку, депутат Київради має отримувати, скільки отримує хороший менеджер.

Тобто ви плануєте ввести у законопроект KPI (ключові показники ефективності) депутата Київради?

Д. Г. У першому варіанті законопроекту в нас були показники ефективності міської влади цілком. Частково ми їх виключили, але зараз шукаємо коректні форми, щоб повернути їх правками. Щодо депутатів, їх KPI – результат на виборах, але виконання KPI буде частиною аудиту виконавчого органу – Магістрату.

У законопроекті є чимало пунктів, яких немає в інших законах що, регулюють місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчий орган Київради – Магістрат. У всіх інших містах він називається виконком. Чому Магістрат? Такого немає в жодному іншому нормативному акті.

Д. Г. Київ – місто з  багатою історією, ми мали Магдебурзьке право і свій магістрат до початку ХІХ століття. Російська імперія відібрала у Києва самоврядування, ми його повертаємо і повертаємо Магістрат. Ми не хочемо зберігати всю цю радянщину – адміністрації, виконкоми. Київ має право на свою історію. Погано, що наші опоненти поки не розуміють що таке cultural diversity.

В цілому питання не в назві. 95% норм нашого законопроекту – новаторські для України, в цьому його сенс.

Г. Б.  У нашому законопроекті дуже багато правових новацій. Але тут треба розуміти, що це не чиясь хвора уява. Це результат багаторічних розмов, роздумів та досліджень. Над законопроектом працювала велика команда з майже 40 людей. Міські активісти, історики, архітектори, юристи. За вісім років, відколи я залучена до міського життя, через нас прийшли тисячі людей зі своїм болем, зі своїм баченням міста і все це десь фіксувалось. Після цього у нас була передвиборча компанія. Ми пройшли місяць щоденних зустрічей з виборцями, які говорили, що їх не влаштовує. За декілька років було багато поїздок за кордон, ми дивились, як працюють інші міста. Деякі пропозиції у цьому законопроекті базуються на аналізі тих прогалин, які є у нас і як їх вирішити, і на аналізі кращих світових практик.

Наприклад? 

Д. Г. Щодо забудови, ми використали досвід Відня. Там жорстке регулювання. Якщо ви взяли землю в оренду і не почали будувати, договір оренди автоматично припиняється, тобто не вимагає дій для розірвання.. Це ефективна норма, її можна імплементувати на рівні міста. А от революційна норма законопроекту про обов’язкове конкурсне планування в історичному центрі є стандартом для Європи. 

Г. Б. Норма про розподіл повноважень головного архітектора та  голови департаменту містобудування – берлінська модель. 

Законопроект передбачає, що в столиці відтепер будуть розділені функції міського голови, який очолюватиме виконавчу гілку влади, і голови КМДА, який контролює рішення усіх органів самоврядування столиці. Як відмічає голова Школи мерів Руслан Рохов, законопроектом «посаду голови КМДА надмірно наближають до ролі префекта. Він має мати наглядові функції, а не контролюючі. Приписи з вимогою усунути недоліки чи автоматично зупиняти рішення органів місцевого самоврядування є неприпустимими». Що скажете у відповідь на це зауваження? Якою є мотивація надання контрольних функцій голові КМДА?

Д.Г. Голова КМДА зможе призупинити рішення органу міського самоврядування на п’ять днів, а зупинити лише через суд. При цьому голова КМДА не може впливати на акти індивідуальної дії, а лише нормативні. До речі, це може зробити й будь-який громадянин – піти до суду. Єдина перевага голови КМДА в тому, що у нього є доступ до всієї інформації, всіх документів у місті. 

Однак ми плануємо запустити в місті електронну канцелярію, це означає, що сайті міської ради будуть усі документи ради, усі документи магістрату, усі документи будь-якого комунального підприємства, будь-якої особи публічного права, створеного містом. 

Г. Б. В Україні міські ради дуже часто приймають рішення, які ігнорують закони і конституцію України. Щоб міські органи влади не порушували закон, вони мають знати, що їхні рішення хтось буде переглядати.

Ви стверджуєте, що голова КМДА не може скасовувати акти індивідуальної дії, однак рішення районної ради якраз є актами індивідуальної дії. 

Д. Г.  За проектом закону, голова КМДА не може впливати на акти індивідуальної дії. Його повноваження – це більше повноваження комунікації. У світі є декілька моделей нагляду. Є м’яка скандинавська модель, де повноваження нагляду має кожен громадянин. У нас у законі зараз прописана м’яка французька модель, яка більш централізована. Говорити про це важливо, адже подібна модель пропонується для всієї країни.

Г. Б. У своєму законопроекті ми повністю усуваємо державу від господарського і бюджетного процесу в місті.

Законопроект 2143-3 скасовує можливість подати проект рішення в порядку місцевої ініціативи, що прямо суперечить закону про місцеве самоврядування. Також є згадка про органи самоорганізації населення, але жодним чином не визначено, яка їхня роль в Києві. При цьому ще перед виборами ваша партія обіцяла розширення місцевого самоврядування і участі в ньому громади. Як ви прокоментуєте це питання?

Г. Б. Місцева ініціатива – лист, який підписали 10 тисяч мешканців (помилка, насправді йдеться про 1000 мешканців – ред.) До сьогодні Київрада не розглянула ще жодного листа від мешканців (теж помилка, принаймні за 2019 рік є розглянуті Київрадою ініціативи – ред.), тому виникли електронні петиції. У законопроекті не вказано, що не можна подавати місцеві ініціативи. Якщо не заборонено, то ми керуємось іншими законами України.

У першому проекті закону у нас був окремий розділ про партисипацію (участь громади у прийнятті рішень). Але ми відчули, що нам не вистачає експертизи, щоб прописати ці статті коректно. Зараз працюємо з юристами, щоб знайти правильну форму і внести правками до другого читання.

Скільки всього вже надійшло пропозицій щодо вдосконалення законопроекту? Як плануєте їх опрацьовувати?

Д. Г. Нам обіцяли сотні і тисячі правок,поки їх десятки. Кількість правок ми будемо знати вже у четвер, 17 жовтня. Більшу частину зареєструють за 10 хвилин до дедлайну. Вже зараз є правки від депутатів і листи від профільних організацій. Але ми хочемо, щоб кожен киянин міг написати свої пропозиції, зробили для цього спеціальну форму. Потім буде робота з цими правками і всі хороші ідеї ми візьмемо на озброєння.

Коли буде друге читання законопроекту?

Д. Г. Залежно від того, скільки буде правок. Якщо їх триста, то можна розглянути за тиждень. Якщо більше, то потрібно буде більше часу.  Але всі їх треба осмислити, проговорити. Інколи буває по 10 правок лише щодо одного пункту.

Які правки, на вашу думку, потрібно внести першочергово?

Д. Г. Повернути показники ефективності магістрату, жорстко пов’язати бюджет розвитку зі стратегією міста, прибрати згадку про кількість районів і кількість депутатів районних рад.

Г. Б. У мене навіть не правки до цього законопроекту, а необхідність розробити окремі законопроекти про містобудування, про архітектурні конкурси, про збереження культурної спадщини. Ті закони, що є сьогодні, не працюють. Також вважаю, що треба внести зміни у закон про закупівлі і більш чітко прописати процедуру переговорів після архітектурного конкурсу. 

Д. Г. Якщо говорити про зміни у законодавство, то ми будемо пропонувати внести дві правки у Конституції. Вони розширюють права місцевого самоврядування. Зокрема, у містах має бути розділена законодавча і виконавча влада. Міський голова не має головувати на засіданнях міської ради, він не є депутатом – але чомусь має право голосу. Це пережиток імперського і радянського періоду.

Друга потенційна правка буде стосуватись системи виборів. Сьогодні перевибори в місцеві ради призначає Верховна Рада. Якщо міська рада не збирається півроку – вона є чи її не існує? Або в нас є декілька міст, де міські голови померли. В таких випадках перевибори має автоматично призначати Центральна виборча комісія, це модель, яку нам рекомендують європейські колеги. 

Законопроект пропонує проводити вибори до місцевих рад Києва за двома різними системами. За мажоритарною – до районних рад і за рейтинговими партійними списками до Київради. Однак така виборча система суперечить закону України про вибори до місцевих органів влади. Як плануєте вирішувати ці суперечності? І чому взагалі ви обрали такі типи виборів в Києві, якою була ваша мотивація?

Д. Г. Так, це дві різні системи. На рівні міста ми обираємо політичну Київраду. Це партії, з відкритими списками. На рівні району – районну раду по мажоритарці, вона має займатись господарськими питаннями. Ми побачимо, як ця система працюватиме в Києві і, сподіваюсь, будемо впроваджувати по всій країні. Ми переходимо на сучасну світову модель розвитку міст, де в центрі людина.

118 та 140 статті Конституції прямо дають Києву право на особливості місцевого самоврядування та виконавчої влади. Ми його використовуємо. Це не право бути іншими, а право бути першими.