Законопроєкт 5655, який вносить кардинальні зміни у містобудівне та архітектурне законодавство, є предметом конфліктів та суперечок між його авторами та критиками ще з 2021 року. З тих пір в нього внесений ряд змін, а сам проєкт проголосований в першому та другому читаннях Верховною Радою та вже кілька місяців лежить у президента Зеленського, який його не підписує та не ветує.

Консультуючись з обома сторонами, наша команда сама розібралась у більшості контраверсійних положень 5655. У цій статті ми пояснюємо на практичних кейсах, як буде застосовуватись нове законодавство, що воно змінює та показуємо у кожному випадку, де тут суть конфлікту. Це друга частина статті. Перша, про майнові права архітекторів, штрафи для учасників ринку та Містобудівну палату, доступна за посиланням.

Мінінфраструктури буде безпосередньо наглядати за всіма учасників ринку, крім забудовників

Критики законопроєкту вказують на незвичне збільшення повноважень профільного міністерства (на момент написання статті це Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України). Так, за їхніми словами, цей орган перебирає на себе частину функцій державної інспекції (зараз це ДІАМ, раніше – сумнозвісне ДАБІ) включно з винесенням рішень про притягнення учасників ринку до відповідальності та накладенням штрафів – усіх, окрім замовників та виконавців будівництва, власне забудовників. Тобто центральний орган виконавчої влади, який має забезпечувати формування та реалізацію політики у містобудівній сфері, буде займатися розглядом скарг та штрафуванням.

«Все це створює велике корупційне вікно з центрального органу виконавчої влади, а з Міністра — одного з найвпливовіших людей в державі. Ось де формують реальну монополію», – вважають критики, вказуючи на ймовірний конфлікт інтересів всередині органу, якому законопроєкт 5655 надасть додаткові важелі впливу на ринок.

Автори законопроєкту, загалом, не заперечують новий розподіл. Але вважають, що проблеми в цьому немає і наголошують, що ліквідують інший конфлікт інтересів, який утворився в ДІАМ: «Зараз ДІАМ є одночасно органом контролю і нагляду у сфері містобудівної діяльності». Передачу частини функцій до міністерства пояснюють наступним чином: «ДІАМ не може здійснювати функції державного містобудівного нагляду, оскільки це є конфліктом інтересів та містить корупційні ризики. З метою нівелювання таких ризиків законопроєктом 5655 розподілено функції містобудівного контролю та державного містобудівного нагляду та передано функцію нагляду до Мінінфраструктури». Чи є конфліктом інтересів наявність безпосередньо у міністерства невластивої йому функції нагляду, автори 5655 не коментують.

Розподіл «контролю» і «нагляду» відбувається, згідно із законопроєктом 5655, наступним чином: контролюють забудовників (державний, місцевий або приватний контроль), а наглядає за всіма іншими учасниками ринку (архітектори, департаменти містобудування в містах, експертні організації тощо) лише профільне міністерство. Автори вважають, що «той факт, що замовники будівництва не є об’єктами нагляду, не позбавляє їх відповідальності за вчинені правопорушення. Замовники будівництва будуть притягуватись до  відповідальності у рамках контролю, а не нагляду». Але не міністерством. 

Боротьба з корупцією в містобудівному законодавстві

Автори законопроєкту говорять, що законопроєкт потрібен для боротьби з корупцією у будівельній галузі. У критиків виникає резонне питання, чому з корупцією потрібно боротися у містобудівній документації замість того, щоб працювати з антикорупційним законодавством та відповідними антикорупційними органами?

На це автори зазначають, що «законопроєкт 5655 якраз і є частиною антикорупційного законодавства, оскільки, в тому числі, спрямований на уникнення контакту чиновника з суб’єктом, який звертається за наданням адміністративних послуг». Автори додають, що законопроєкт покликаний попереджати корупційні ситуації у містобудівній сфері, а не боротися з ними.

Це твердження видається спірним, оскільки суттєве розширення повноважень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, яке забирає на себе частину функцій ДІАМ, з яким якраз і хотіли боротися через корупційну складову, створює нові ризики корупції та зловживання повноваженнями, просто в іншому відомстві, впевнені критики.

МУО та міські ради

Критики вважають, що Законопроєкт 5655 забирає у міст можливість регулювати забудову. Мовляв, місто не зможе видавати містобудівні умови та обмеження (МУО), натомість це буде здійснюватися онлайн, де обмеженнями будуть виступати лише два показники: висотна відмітка та щільність забудови. Отже, може легко виникнути ситуація, коли місто має власні генплан та зонінг, але не може впливати на те, що саме будується на ділянці. І це попри те, що саме місто, а не держава, найкраще знає свою територію та всі нюанси чинної забудови і власне містобудівну документацію, що її регулює.

Автори законопроєкту наголошують, що орган, який видаватиме МУО не змінюється у порівнянні з чинним законом. В редакції Закону 5655 (стаття 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») МУО надаються уповноваженим органом містобудування та архітектури сільської, селищної чи міської ради. Якщо такий орган ще не було утворено – місцевою державною адміністрацією. Щодо видачі цієї документації онлайн, тут зберігається статус-кво.

Автори 5655 зазначають, що в законопроєкті розширюється перелік відомостей, які повинні міститися у МУО у порівнянні з чинною редакцією Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зокрема будуть вказуватися обмеження у використанні земель, перелік яких визначений Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Державного земельного кадастру. Крім цього обмежуються висотність, щільність населення житлової забудови, червоні лінії, планувальні обмеження (охоронні зони пам’яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Проте в Законопроєкті є доволі небезпечний пункт, в якому йдеться, що перелік відомостей, які зазначаються у містобудівних умовах та обмеженнях, є вичерпним. Забороняється включати до МУО будь-які додаткові погодження чи висновки від органів місцевого самоврядування чи державних. Фактично, це позбавить можливості міста чи селища встановлювати якісь додаткові критерії щодо своїх об’єктів, що може бути загрозливим для історичних центрів чи місцевостей. Приклад наводить архітектор Юліан Чаплінський – може скластися ситуація, що мова зайде про історичний центр, де всі старовинні будинки мають червоний колір черепиці, а новий забудовник може прийти і збудувати в цьому місці будь-що, спираючись лише на критерії з МУО.

Навіщо існує приватний містобудівний контроль

Приватний контроль є, мабуть, найбільш обговорюваним нововведенням законопроєкту 5655. Критики вважають, що ця норма дозволить забудовникам створювати «кишенькові» організації контролю, навіть попри запобіжники, що з’явились до другого читання законопроєкту у Верховній Раді у відповідь на доволі резонні побоювання. «Подібні інструменти унеможливлюють притягнення забудовника до будь-якої відповідальності, адже такі приватні суб’єкти працюватимуть в очевидному конфлікті інтересів», – вважають критики.

Як пояснюють цю норму автори проєкту закону? Загалом, вони згадують успішний досвід введення приватної експертизи у сфері містобудування на рівні з державною, та кажуть що із контролем треба вчинити так само, бо на їхню думку «концентрація контрольно-наглядових функцій у містобудівній сфері у держави має невтішні наслідки: це величезні корупційні ризики та жодних гарантій від хаотичної забудови». У приклад наводять афери київського забудовника Войцеховського, який в умовах державного контролю зміг розгорнути неабияку незаконну активність у столиці.

Автори законопроєкту пояснюють – забудовник у більшості випадків зможе обирати між місцевим (міським, селищним) органом контролю та приватним. І лише якщо будується складний об’єкт (міст, метрополітен, багаторівнева розв’язка), контролювати все буде державний ДІАМ. При цьому здійснення приватного контролю має низку запобіжників (санкції, штрафи та навіть можливість притягнення до кримінальної відповідальності в майбутньому), що має зробити його «не більш ризикованим, ніж державний контроль».

Окремо зауважується, що функція контролю за самочинним будівництвом (що це таке – 5655 теж визначає) залишається у органів місцевого самоврядування. Крім того, міста та селища можуть створювати власні органи контролю, що будуть конкурувати з приватними на одному ринку, що, на думку авторів, буде «сприяти здоровій конкуренції». 

Таким чином контроль з «форми здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів і інших правових актів» перетворюється на послугу забудовнику, за надання якої між собою будуть конкурувати державні, муніципальні та приватні організації. Іншими словами, виникає ситуація, коли одні комерційні підприємства контролюють інші.

Як моніторити забудову, якщо не можеш заходити на ділянку?

Критики законопроєкту стверджують, що представники органів місцевого самоврядування (ОМС) зобов’язані здійснювати моніторинг забудови, але позбавлені права заходити на ділянку. Виникає питання, як тоді в законний спосіб здійснювати моніторинг? Адже на ОМС покладені обов’язки з доволі тяжкими наслідками за їх невиконання.

Автори законопроєкту 5655 пропонують моніторити забудову дронами: «Під час здійснення моніторингу забудови може проводитися фото-, відеофіксація і використовуватися ортофотоплани та інші актуалізовані картографічні матеріали. Тобто в можуть використовуватись дрони, використання яких дозволить зробити висновок про порушення». 

Тобто чиновники, які здійснюють моніторинг, будуть змушені мати придбаний виконкомом міськради (селищної ради) дрон та вміти ним користуватись для виконання своєї роботи, щоб заглядати за паркан, не відвідуючи ділянку. Якщо за допомогою безпілотника будуть виявлені ознаки самочинного будівництва, за задумом авторів законопроєкту, орган моніторингу ініціює обов’язкову перевірку, яка здійснюється відповідним органом містобудівного контролю (той, що може бути приватним).

Чи правда, що ініціювати містобудівний нагляд Міністерства зможуть лише ті фізичні особи, у кого зареєстровані речові права на конкретний об’єкт будівництва

Критики стверджують, що громади обмежують в правах в частині публічних обговорень, написання скарг та ініціювання перевірок. Мовляв, таким чином звужуються можливості громадського контролю за забудовою. Зокрема звертають увагу на те, що міністерський нагляд можна буде ініціювати, тільки якщо у вас є речові права на конкретний об’єкт будівництва.

Автори законопроєкту наголошують, що це може зробити будь-яка фізична чи юридична особа, яка подасть заяву із «фактичними даними, що вказують на можливе недотримання об’єктами нагляду вимог профільного законодавства».

Що ж до проведення публічних обговорень, то автори законопроєкту стверджують, що «5655 не скасовує жодних норм законодавства, які на сьогодні дають можливість громаді обговорювати проєкти будівництва».

Захист культурної спадщини

Ще одне питання, яке турбує місцевих активістів у містах з великою кількістю історичних, культурних пам’яток, це мовчазна згода органів захисту культурної спадщини. «Погодження проєктів будівництва з органами охорони культурної спадщини передбачено через електронну систему. На такі погодження ООКС надається 14 днів з можливістю продовження ще на 10 днів. При цьому діє принцип мовчазної згоди, коли у випадку відсутності погоджень або заперечень проєктна документація на об’єктах культурної спадщини вважається погодженою». Така ситуація, на думку критиків, ставить під загрозу пам’ятки за умови ігнорування органом захисту культспадщини поданих документів.

Механізм погодження з використанням електронної системи вже працює з липня 2022 року. Як пояснюють автори законопроєкту, процедура є трохи складнішою:

1. Погодження документації з органом охорони культурної спадщини здійснюється протягом 14 робочих днів з дня отримання проєктної документації.
2. Якщо орган порушує ці терміни, така проєктна документація передається на погодження до Мінкультури автоматично. У міністерства є 30 днів аби погодити документи. 
3. У разі неодержання від Мінкультури погодження, проєктна документація на будівництво вважається погодженою за замовчуванням, крім проєктної документації на будівництво об’єктів будівництва, розташованих на території об’єкта всесвітньої культурної спадщини та його буферної зони.

Таким чином, 5655 хоче вирішити проблему забудовника з документами, які можуть довго «лежати» у чиновника і щодо них не приймається жодних рішень. Автори законопроєкту вважають, що: «Передбачені законопроєктом 48 календарних днів є цілком достатнім строком для розгляду питання погодження або відмову у погодженні проєктної документації на будівництво в частині дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а навмисне затягування цих строків може свідчити лише про корупційну складову».

Але вирішуючи проблему забудовника, вони створюють іншу проблему для, власне, захисту спадщини. Адже погодження з відповідним органом перетворюється на формальність.