Громадяни можуть впливати на розподіл частини бюджету міст уже шість років. Але за цей час місцеві ради так і не змогли якісно застосувати досвід західних країн. Як результат — громадський бюджет стає інструментом для піару депутатів, а громадяни просто вирішують проблеми благоустрою закладів освіти і міста в цілому.

За кордоном бюджети участі також використовують на проєкти благоустрою, але крім цього інвестують в освітні проєкти для молоді, спортивні змагання чи гранти на мистецькі проєкти. В Україні взагалі не обговорюють ефективність проєктів для громади. Містяни просто залучають голоси під проєкти, які потрібні точково їм.

Під час обговорень проєкту генплану міста чи детального плану території під забудову муніципалітети лише формально займаються залученням містян. Зокрема, ніхто не проводить інтерпретацію відповідної документації для громадян. Крім того, на заваді якісній комунікації щодо планування міста стає відсутність відповідної матеріальної та юридичної бази.

Попри те, що в Україні інструменти взаємодії з громадою переважно працюють неефективно, експерти відзначають, що з точки зору технологій Україна не відстає, а навіть випереджає західні країни. Як приклад можна навести петиції. Але навіть ті петиції, які набирали достатньо голосів, можуть роками не виконуватися місцевою владою.

Рух ЧЕСНО з’ясував, як неякісне застосування громадського бюджету, громадських обговорень та невиконання петицій негативно впливає на життя містян.

Що не так із громадським бюджетом?

Щороку низка міст в Україні виділяють частину бюджету для того, щоб його розподіляли громадяни. Ця практика з’явилася у нас лише шість років тому, хоча у світі вона поширился ще років 30 тому і сьогодні вже охоплює тисячі міст. В Україні дослідники нараховують щонайменше півтори сотні громад, де діють бюджети участі.

Париж має один із найбільших відсотків громадського бюджету — 5% (500 млн євро). Для порівняння, столиця України у 2022 році віддасть для розподілу киянами вдесятеро менше — близько 0,34% бюджету (приблизно 6 млн євро).

У Києві громада не обговорює проєкти, які претендують на розподіл бюджетних коштів, а лише голосує за них через спеціальну систему електронних голосувань, яку запустила в роботу місцева влада. У Нью-Йорку, до прикладу, все навпаки: спершу відбуваються публічні обговорення, причому вони можуть проводитися в кожному районі, а голосування відбувається так, як в Україні — вибори: за допомогою друкованих бюлетенів.  

«Коли говоримо про громадський бюджет, то у світі є дві крайності. Перша — заходи, які передбачають більшою мірою обговорення планування бюджету без конкурсу конкретних проєктів. Друга — лише голосування за проєкти без жодного обговорення. Україна є яскравим прикладом другої крайності… У цьому є свої переваги і свої недоліки», — коментує ситуацію Іван Вербицький, директор аналітичного центру Cedos.

Недоліком Вербицький вважає обговорення лише 1% чи 0,5% бюджету, який розподіляється як бюджет участі, а не всього бюджету міста загалом.

Керуючий справами секретаріату у Київраді і чинний депутат міськради Ігор Хацевич зазначає, що вирішити цю проблему може залучення громадян до обговорення бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Такий механізм передбачений нормами Бюджетного кодексу України. За його словами, у 2019 році відповідно до вимог Бюджетного кодексу був погоджений бюджетний регламент Київської міської ради. Відповідно до цього документу розпорядники бюджету оприлюднювали інформацію про заплановані видатки на наступний рік, отримували зворотній зв’язок від громадян і проводили спільне обговорення перед тим, як подати бюджетний запит до Департаменту фінансів. Втім, у зв’язку з  карантинними обмеженнями проведення публічних обговорень проєктів бюджетних запитів було призупинено. Тому навіть у столиці є потреба в активізації використання вже напрацьованих інструментів для залучення громади до участі в бюджетному процесі.

Ще одну проблему бюджетів участі в Україні описав дослідник міського планування в Buro-n-line Олександр Анісімов:

«В Україні через незадовільний стан об’єктів інфраструктури та будівель громадський бюджет переноситься винятково у питання матеріальної зміни середовища, пов’язаного з аспектами благоустрою. Але ж інтереси громади не обмежуються цими питаннями, зокрема проведення культурних, просвітніх чи професійних заходів майже не фінансується… Громадський бюджет не надав громаді жодного нового інструменту взаємодії з коштами. Бо і до появи бюджету участі місто ремонтувало і облаштовувало майданчики і школи».

У той же час, наприклад, у місті Розаріо (Аргентина) одним із фокусів громадського бюджету є права жінок, а у Сеулі (Південна Корея) у 2013 році переміг проєкт, спрямований на боротьбу із насильством у школах.

В Україні щороку батьки школярів працюють над залученням голосів для того, щоб виграв проєкт їхнього освітнього закладу. Для цього вони згуртовуються і організовують з іншими освітніми закладами так звані голоси на обмін. 

Відповідно, проєкти для освітніх закладів мають суттєву перевагу — згуртовані середовища для залучення голосів. Але Київрада у 2021 році планує подолати цю проблему.

Депутати вже відголосували за те, щоб кожен містянин мав не більше десяти голосів. Одна тематика у проєктах може отримати лише один із десяти голосів. Тобто, коли батьки вирішать віддавати голоси виключно за освітні проєкти, вони матимуть для цього лише один голос. Відповідно, якщо збережеться система «голосів на обмін», обмінюватися доведеться вже з іншою сферою.

Але це не вирішить іншу проблему — фінансування з громадського бюджету університетів, які мають державне забезпечення і не мають обслуговуватися містом. Наразі подаються проєкти щодо встановлення, до прикладу, спортивних майданчиків на території університету. Тут залишаються невирішеними дві проблеми: нецільове використання коштів міста і можливість університетів мобілізовувати всі факультети та випускників минулих років, аби в заклад, який має держфінансування, залучити ще й кошти міста.

Для того, щоб громадський бюджет ріс, треба думати над тим, як наповнювати загальний бюджет міста. Щоб збільшити об’єм коштів у громадському бюджеті, деякі міста вводять додаткові податки. Так, у 2017 році міська рада Ванкувера (Канада) ввела додатковий податок на порожні будівлі, які не використовуються власниками. Подальше планування використання цих податкових надходжень здійснювалось містянами шляхом голосування на спеціальній електронній платформі.

Українським містам варто звернути увагу на той факт, що бюджет участі як інструмент може використовуватись не лише у рамках щорічних бюджетних програм. 

Іншою проблемою громадського бюджету в Україні стало його використання політиками заради власного піару. Так, за місяць до місцевих виборів — 2020 громадська бюджетна комісія Києва дискваліфікувала десять депутатських проєктів та 118 проєктів помічників нардепів, які намагалися використати цей інструмент зокрема і для передвиборчого піару. Умови виконання проєктів були прописані так, що реалізувати їх могла лише одна громадська організація, керівник якої був автором проєктів у громадському бюджеті. Це один зі шляхів використання громадськими організаціями бюджетних коштів.

Громадські слухання vs панелі та суспільні журі

В Україні місцева влада для того, щоб проконсультуватися з мешканцями, часто звертається до формату громадських слухань. Якщо чиновники роблять це якісно і проводять справжні громадські обговорення без залучень бюджетників та адмінресурсу, це дає можливість сформувати уявлення про позицію громади. Але досвід доводить протилежне.

Так, розробкою генплану Києва займалась комунальна організація «Київгенплан», яка не організовувала громадські обговорення до презентації попереднього проєкту генплану. Його презентація відбулася наприкінці 2019 року на території НСК «Олімпійський». На територію не запустили активістів, які прийшли пікетувати захід. При цьому станом на момент презентації на сайтах КМДА та КП «Інститут Генплану Києва» була доступна лише коротка презентація проєкту генплану. 

Протест активістів на презентації Генплану Києва

Громадські слухання щодо обговорення генплану мали розпочатися ще рік тому, але спочатку переносились у зв’язку із початком карантину, а потім все звелося до прийому коментарів від громадян на електронну пошту.

Отже, громадська участь у обговоренні генплану звелася до можливості критики окремих положень вже оприлюдненого проєкту, до того ж лише в електронному форматі. Це просто зображення, а не документ, який можна проаналізувати машинним способом. Тому з ним було складно працювати, зокрема неможливо накладати на карту місцевості.

Можна зробити висновок, що процес розробки генплану у Києві був закритий і централізований. Люди не розуміють, чи врахована їхня пропозиція, а якщо відхилена, то з якої причини.

Але в інших містах України ситуація в рази гірша. Так, в Ірпені генплан приймали без належних обговорень на сесії за лічені хвилини. Громаду при цьому стримували тітушки, які застосовували силу і лаялися.

У європейських містах підготовці документів, близьких до генерального плану, зазвичай передує розробка концепції інтегрованого розвитку міста. Публічні консультації проходять вже на цьому етапі. Так, міська рада Познаня (Польща) прийняла спеціальне положення, що визначає процедуру проведення публічних консультацій щодо просторового планування. Міський департамент соціального діалогу проводить живі зустрічі з мешканцями та транслює їх онлайн. Нові консультації проводяться і на інших етапах розробки плану.

Міська влада у Гдині (Польща) створила спеціальний простір для громадських консультацій і територіального планування міста — GDYNIA INFOBOX. У ньому, зокрема, представлені 3D-моделі просторового планування міста.

Фотографія з «Посібника з питань просторового планування»

Програма «U-LEAD з Європою» пропонує українським муніципалітетам використовувати такі інструменти підвищення ефективності громадських консультацій у сфері планування міста, як візуалізація проєктів, науково-дослідні прогулянки, діагностичні семінари, дизайн-майстерні, онлайн-опитування та освітні заходи.

Втім, варто зауважити, що проблема обговорення планування міст в Україні є значно глибшою за вузький набір інструментів залучення громадян. Олександр Анісімов виділяє декілька рівнів проблем розробки міської планувальної документації у Києві. 

По-перше, містопланувальна документація в Україні є формалізованим і складним текстом, який не можуть прочитати і сприйняти люди без відповідної фахової підготовки. Інтерпретація подібних документів не прописана в українському законодавстві. Як наслідок, громадські слухання не стають місцем для фахової та об’єктивної критики планування міста.

По-друге, у Києві немає профільного відділу департаменту, який би займався залученням громадськості до планування міста. Тому процес обговорення відбувається хаотично. І особливо це відчутно в умовах карантину. Так, коли відбувалися громадські слухання щодо ДПТ на Новобіличах, який впливає на 40 тисяч мешканців, на обговорення потрапили лише дві групи по 15 киян.

Крім того, столиця не має бюджетних статей витрат, на які могла б проводити відповідні дослідження чи використовувати інструменти залучення громадян.

Нарешті, має місце недосконалість юридичної бази. Наприклад, у законі України «Про громадські слухання» обговорення планувальної документації не вказано серед можливих предметів громадських слухань. І у законодавстві не прописаний механізм, за яким можна було б прослідкувати, чи були враховані рішення громадськості.

Неформальні інструменти залучення могли би працювати лише в одному випадку: якби планувальників насправді цікавила думка громади, а інклюзивне демократичне планування було би стратегічним завданням місцевої влади, підсумовує експерт.

Окрім громадських обговорень і громадських слухань, у світовій практиці є низка інших форматів, які дозволяють більш якісно взаємодіяти з громадою — зокрема, громадські панелі або суспільне журі.

До прикладу, громадські панелі, які проводять у Канаді, збираються кілька разів на рік для вивчення громадської думки з певної теми. В Україні за подібним принципом діють робочі групи. Але якщо робочі групи формуються із залученням громадських організацій, експертів, то громадські панелі в Канаді відбуваються із залученням випадково обраних громадян. Експерти та чиновники надають учасникам панелі інформацію щодо питання та можливі варіанти вирішення. 

Наприкінці кожної зустрічі учасники висловлюють свої думки з обговорюваної теми шляхом таємного голосування. На основі відповідей формуються рекомендації для профільних органів влади. Періодично склад групи змінюється повністю.

Перевага громадських панелей над громадськими слуханнями — наявність освітнього компонента, який забезпечує більш глибокий рівень «занурення» громадян у проблематику. 

Ще один формат, який може застосовувати місцева влада, — це суспільне журі. Члени цього журі мають відповідати соціологічній вибірці у місті, яка представляє всі соціальні та вікові групи.

Цей інструмент дає учасникам час і можливість познайомитися з темою та обговорити її. Після цього вони знаходять компроміс і пропонують владі прийняти певне рішення. Формат відрізняється від громадських панелей та інших консультативних заходів тим, що рішення громадського журі є обов’язковим для виконання.

Підхід може бути ефективним для дискусійних і неоднозначних проблем, які розколюють суспільство. Так, в Ірландії у 2016 році уряд використав цей інструмент на національному рівні, щоб отримати оцінку суспільного сприйняття кількох проблем, які стосувалися змін у конституції країни. Зрештою суспільні журі рекомендували винести на референдум питання одностатевих шлюбів і підтримали зняття заборони на аборти. 

Подібні інструменти майже не використовуються муніципалітетами в Україні. Натомість чиновники, як правило, обмежуються формальними прописаними у законодавстві методами залучення громадян.

Ігор Хацевич визнає, що сьогодні владі не вистачає механізмів публічних обговорень рішень у місті:  «Це дозволило би ще на етапі реєстрації проєктів рішення зняти частину питань суспільства і отримувати більш якісні рішення». 

Політик вважає за доцільне розвивати у Києві і такий інструмент участі, як місцеві ініціативи, але з можливістю активізації його використання шляхом збору підписів за допомогою електронних систем, з використанням надійних способів верифікації підписантів. 

Місцеві ініціативи — електронний інструмент участі, який дозволяє ініціювати розгляд у місцевій раді будь-якого питання місцевого значення. Формат подібний до електронної петиції, але, на відміну від неї, має не консультативний характер, оскільки здатний одразу внести проєкт рішення на розгляд місцевої ради.

Втім, на відміну від оглянутих вище форматів, місцеві ініціативи — це черговий формат співпраці, який пропонує лише точкову та обмежену взаємодію і не формує «глибоку» картину інтересів громади.

За оцінкою Ігоря Хацевича, електронні петиції — інструмент участі з найбільш широким охопленням у Києві. За його словами, понад 600 тисяч унікальних користувачів — аудиторія відповідного електронного сервісу у столиці. 

Важливо зазначити, що в Україні петиція має суто консультативний характер. У разі отримання визначеної статутом кількості підписів (у Києві — 10 тисяч) відповідний орган розглядає постанову та повідомляє про своє рішення ініціаторам. Втім, відповідь може виявитись звичайною «відпискою» і жодним чином не вплинути на рішення органу влади.

На Київщині міськради можуть просто взяти петицію до уваги і не виконувати її. Ірпінська міськрада навіть у рік пандемії не зважила на петицію виборців терміново повернути медичний заклад, який був закритий незадовго до оголошення карантину. Навіть через рік після успішного підписання петиції, коли кількість хворих невпинно росте, роботу медзакладу так і не відновили. При цьому бюджетні кошти міста були спрямовані на бюджетну «гречку» в рік виборів.

Формальна легітимізація рішень
vs реальна участь містян

Розвиток електронних інструментів участі сьогодні є провідною тенденцією. У цьому Україна не відстає від світових трендів.

«Україна — одна з країн, де електронні інструменти участі розвинені чи не найкраще у світі. Я би сказав, що українським містам, навпаки, потрібно перестати думати, що електронні форми участі є доступними для всіх», — коментує проблему Іван Вербицький.

До того ж, «поширені в Україні електронні інструменти участі (петиції, звернення, електронний громадський бюджет) часто передбачають обмежену та одноразову взаємодію. Вони не витрачають багато ресурсів людини, проте не дають можливість якісно зрозуміти її потреби», — додає експерт.

Головний редактор київського міського журналу «Хмарочос» Тарас Кайдан акцентує увагу на потребі отримувати зворотний зв’язок і залучати різні механізми участі на кожному етапі втілення проєкту міською владою:

«Громада є вигодонабувачем і кінцевим користувачем того чи іншого проєкту, тому з її представниками потрібно розмовляти на різних етапах реалізації. Перед початком проєкту — провести дослідження (глибинні інтерв’ю, соціологічне опитування), щоб зрозуміти потреби, потім один чи кілька раундів обговорень для постановки технічного завдання на проєктування, а потім презентація проєкту для збору критики». 

Також взаємодія міських органів влади із громадянами в Україні часто є дуже формалізованою і негнучкою, зауважують експерти. Владі бракує бажання почути всі групи інтересів перед прийняттям рішення замість того, щоб просто виконати всі формальні процедури.