Декілька місяців тому Тернопільська міська рада оголосила про початок громадського обговорення змін до генерального плану та плану зонування території міста. В оголошенні на сайті міськрада повідомила, що з матеріалами проєктів на паперових носіях можна ознайомитися в Управління містобудування, архітектури та кадастру в робочі дні з 9 до 13 години. Інших способів не передбачили.

Журналісти видання «20 хвилин» побували там. Перш ніж побачити креслення, треба було записатися в журнал. Фотографувати не дозволяли, мовляв, усе через війну, у кабінеті за цим пильно стежили кілька працівників. 

Виникають логічні питання. Чи дійсно через обставини воєнного стану треба реєструвати особу для доступу до містобудівної документації? І невже людство не придумало якийсь електронний сервіс, аби уникати необхідності занотовувати геодані в блокнот?

Відповідь на перше питання — розпорядження міського голови Тернополя, згідно з яким міськрада має оприлюднювати такі дані. А сервіси для цього вже існують — це геоінформаційні системи, що містять у собі всі просторові дані міста та дають неабияку користь громаді. Розповідаємо, чому мешканці можуть мати доступ до них навіть під час війни.

Що таке геопортали?

Геоінформаційні системи (ГІС) — це інформаційні платформи, призначені для збору, зберігання, аналізу та візуалізації просторових даних. Публічні — доступні для будь-кого — частини таких систем називають геопорталами.

Геоінформаційні системи дозволяють містам не тільки ефективно й зручно управляти земельними активами громади та інфраструктурою, економічним та демографічним потенціалом, вони також є базовими інструментами прозорості. 

Створення геопорталу на міському рівні — серйозний поштовх до вдосконалення громадського контролю, дерегуляції всіх процедур. За задумом, кожен мешканець міста, не виходячи з власної домівки, здатен дізнатися за його допомогою про дуже багато речей. Можна подивитися, в якій зоні розташована та чи інша ділянка забудови, які наявні обмеження за висотністю та за санітарними нормами. Геопортал також може повідомити, що у місті створюють коштом громадського бюджету. 

За декілька кліків користувачі порталів можуть перевірити, на яких підставах у місті з’явився новий МАФ чи білборд. Або ж  знайти інформацію про найближче укриття чи наявність пандуса, корисного для маломобільних груп населення.

Врешті-решт, на геопорталі може бути видно ремонтні роботи, які проводяться у місті — наприклад, перекладання бруківки, через які на протести вийшли українці в різних куточках країни. 

Розробники геоінформаційних систем використовують принцип модульності, і зазвичай основою всього виступає містобудівний кадастр. Він містить у собі генплани, детальні плани територій, адресний реєстр, містобудівні обмеження, будівельні паспорти, а також відомості про різні типи об’єктів (наприклад, соціальні заклади чи історичні пам’ятки). Уже зверху місто може нанизувати додаткові модулі на будь-який смак.

Серед розробників ГІС в Україні є два головні гравці — SoftPro та МagneticOne Municipal Technologies. Вони розробили майже усі геопортали, які сьогодні наявні у місцевих рад. Такий геопортал ще в грудні 2019 року компанія МagneticOne Municipal Technologies впровадила в уже згаданому Тернополі, але замість зайти на нього журналісти мають переписувати дані у блокнот під суворим наглядом. Цей випадок, на жаль, не унікальний в Україні. Чи дійсно воєнний стан забороняє відкривати геопортали — пояснюємо далі.

Геопортали VS повномасштабне вторгнення

Після 24 лютого місцева влада, як і держава в цілому, стрімко закривала доступ до інформації, що здавалась корисною для ворога. Прибрати відкриті дані закликала Асоціація міст України, а Кабмін видав постанову, яка дозволила містам обмежувати роботу реєстрів та інфосистем. 

Та вже влітку 2022 року розпочалася «відлига». У Мінцифрі думали внести зміни до деяких постанов, аби не публікувати лише конкретні набори відкритих даних. Проте уряд ці пропозиції не ухвалив, тому місцева влада мала продовжити оприлюднення даних у повному обсязі. 

У 2023 році оновлена постанова КМУ зазначала, що потрібно зупинити або обмежити роботу інформаційних систем та реєстрів тільки на територіях активних бойових дій та тимчасово окупованих росією. 

Виходить, що тилові міста мали б розблокувати доступ до своїх геопорталів — юридичних підстав, які б їм це забороняли, просто не існує. Як і до повномасштабного вторгнення, органи місцевого самоврядування мають оприлюднювати 57 наборів відкритих даних, п’ять з яких безпосередньо стосуються містобудівної сфери. 

І якщо торік «Прозорі міста» радили не оприлюднювати містобудівні дані, то зараз безпекова ситуація в країні змінилася. Зокрема суттєво зменшилася кількість DDoS-атак на сайти міськрад. Тож якщо поширення інформації дійсно може бути шкідливим, її варто відокремити та пояснити причину обмеження доступу публічно. Водночас принцип «закрити все» порушує конституційне право кожної людини на доступ до публічної інформації.

Чи відкрилися геопортали в містах зараз?

Станом на жовтень 2023 року принаймні 43 учасники Рейтингу прозорості 100 найбільших міст України мають працюючі геоінформаційні системи. 

Робота над їхнім створенням і вдосконаленням не припиняється. Різного масштабу рішення протягом останніх півтора року впроваджують Вараш, Дрогобич, Ковель, Павлоград, Полтава, Сміла, Тернопіль. Влада Кривого Рогу активно фінансує розробку ГІС і заявляє, що сьогодні саме їхнє місто є лідером з кількості модулів геоінформаційної системи, які вже впроваджено (9 модулів та 21 підсистема). Тобто програми розвитку ГІС продовжують виконуватися, гроші на їх виконання виділяються, тендери на створення програмного забезпечення проводяться. 

Однак лише 12 із 43 міст надають звичайним користувачам доступ до геопорталів.  І ще менше — 8 міст — оприлюднюють дані, які є основою модуля «Містобудівний кадастр». 

Програма «Прозорі міста» вирішила дізнатися у міськрад, чим вони мотивують свої рішення щодо відкриття чи закриття доступу до геопорталів. Для цього ми обрали міста з двох категорій: з відкритими порталами (Хмельницький, Ковель, Рівне) та з закритими (Коломия, Миколаїв), і надіслали їм запити. Розглянемо далі детальніше деякі з відповідей.

Найсміливішим станом на зараз виглядає Хмельницький. На геопорталі міста можна знайти адресний реєстр, топографічний план, генеральні плани, детальні плани територій, план зонування території, будівельні паспорти земельних ділянок і містобудівні умови та обмеження для проєктування об’єктів будівництва. Заступник міського голови Микола Ваврищук відповів «Прозорим містам», що доступ до публічної частини ГІС обмежувався з перших днів повномасштабного вторгнення через масштабні DDOS-атаки на вебресурси міськради. Однак вже у квітні 2022 року доступ відновили після проведення спеціальних додаткових заходів щодо посилення рівня кібербезпеки. І нічого поганого після цього не сталося.

У Рівному ж частково закрили дані. Заступник начальника Управління містобудування та архітектури Рівненської міськради Олександр Воробюк повідомив, що на підставі розпорядження міського голови обмежено доступ до тих даних геопорталу міста, які містять інформацію про розташування головних магістральних інженерних мереж, інших об’єктів оборонного характеру. Усе інше залишається доступним для публічного ознайомлення.

А в Луцьку містобудівні дані спочатку закрили повністю, але згодом відновили їх частково.

Начальниця відділу інформаційних технологій Луцької міськради Наталія Хмель прокоментувала ситуацію так: «Ми діяли відповідно до рекомендацій Мінцифри, що є в проєкті змін до урядової постанови. У нас є лист від них з рекомендаціями, які саме набори даних не публікувати. В основному, це про містобудування, що стосується знаходження об’єктів».

І лише після появи постанови про публічний моніторинг земельних відносин користувачам знов відкрили доступ до основного креслення генерального плану Луцька.

Більшість же тилових міст — від Києва і Житомира до Калуша і Коломиї — не поспішають надавати містянам доступ до закритих після 24 лютого 2022 року геопорталів. 

До прикладу, мер Коломиї Богдан Станіславський у відповідь на наш запит повідомив, що доступ до геопорталу обмежили ще 25 лютого, а влітку 2022 року міськрада отримала лист з рекомендаціями Мінцифри, про які ми згадували вище. 

Хоча уряд не прийняв ці пропозиції, тобто жодних зобов’язань на міськради не поклали, публічний доступ до геопорталу заблокували повністю — мовляв, у ГІС неможливо вибірково приховати вразливі дані. «Зважаючи на те, що вебресурс не є єдиним джерелом доступу до містобудівної документації міста Коломия, вразливості вебресурсу до кібератак, що здійснювалися від початку повномасштабного вторгнення, було прийняте рішення про обмеження функціонування порталу», — зазначив Богдан Станіславський.

Ця відповідь викликає подвійне здивування. По-перше, геопортали Рівного та Коломиї розробляла одна й та сама компанія SoftPro, застосовуючи принцип модульності. При цьому на геопорталі Рівного змогли приховати вразливі дані, а в Коломиї — ні. По-друге, виходить той же парадокс, що і в Тернополі. Коломийська міськрада визнає, що має оприлюднити містобудівні дані, і водночас блокує доступ до геопорталу, змушуючи мешканців йти на особисті прийоми до міськради. 

Чим загрожують закриті містобудівні дані?

Ситуація в містах різна, так само відрізняються аргументи міськрад щодо закритих геопорталів. Це свідчить про неузгодженість позицій центральної влади у питанні оприлюднення даних, які можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом.

І все б нічого, та водночас містобудівна документація зазнає активних змін.  Лише цього року ЗМІ повідомляли про напрацювання змін до генпланів та планів зонування в Києві, Кропивницькому, Сумах, Тернополі, Ужгороді. Журналісти звертали увагу, що навіть до пандемії проєкти генпланів роками не виносили на громадські слухання. А зараз, коли доступ до документів максимально обмежений через воєнний стан, коли люди, які б могли брати участь в обговоренні змін, воюють або мігрують, міські ради помітно активізувались. 

За таких умов різко зростає вірогідність, що рішення ухвалять не на користь громади. Наприклад, коли призначення земельних ділянок змінюється з рекреаційної на зону багатоквартирної житлової забудови. Так сталося в Кропивницькому, де в генплані зелену зону біля річки Інгул у центрі міста віддали під 3 десятиповерхівки. Урізати парки й сквери планують і в Тернополі — б’ють на сполох журналісти.

Як домогтися відкриття геопорталів?

Що робити активним мешканцям та журналістам? Вимагати від міської влади вивчати досвід Хмельницького, Рівного та інших міст, які обмежили на геопорталах публічний доступ лише до даних, пов’язаних з інженерними мережами та об’єктами критичної інфраструктури. 

А під час комунікації з місцевою владою треба нагадувати, що постанова №835 вимагає, як і до війни, публікацію 57 наборів даних, а в постанові №236 ще з травня 2023 року зазначено, що зупинити або обмежити роботу інформаційних систем та публічних електронних реєстрів треба тільки на прифронтових чи тимчасово окупованих територіях. 

Навіть за воєнного стану геопортали в тилових містах можуть нести справжню, не іграшкову користь. А саме: забезпечувати публічну містобудівну діяльність, сприяти спільному з громадою розв’язанню проблем міста, підвищувати комфорт і безпеку життя для кожного, покращувати якість міського середовища.

Коли немає даних, ігноруються потреби та можливості дослідників, компаній, мешканців. Ускладнюється робота бізнесу та створення нових суспільно корисних сервісів. Як наслідок, міста відбирають у себе можливість ефективніше працювати в умовах воєнного стану. 

І навпаки: відкриті дані підвищують рівень прозорості та підзвітності, що прямо впливає на довіру до місцевої влади — як українців, так і міжнародної спільноти.

Цю статтю було створено Transparency International Ukraine в рамках проєкту, що здійснюється за підтримки Програми USAID сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та впроваджується Pact. Зміст цієї статті є відповідальністю виключно Pact і партнерів із впровадження і необов’язково відображає погляди Агентства США з міжнародного розвитку або уряду Сполучених Штатів.