Коли Бахмут та інші міста звільнять, хто там житиме і який вигляд матимуть громади?

Будівля в центрі Бахмута до початку повномасштабного вторгнення і під час боїв за місто у 2023 році

ПАРТНЕРСЬКИЙ МАТЕРІАЛ З

Минулого року вся Україна болісно спостерігала за обороною Бахмута – колись міста з майже стотисячним населенням та промислового центру. За час повномасштабної війни росіяни зрівняли місто із землею, а майже всі його мешканці виїхали на більш безпечні території. До «великої війни» Бахмут був великим районним центром з багатьма підприємствами, проте що відрізняло його від більшості промислових міст Донбасу – це архітектура. У місті було багато архітектурних памʼяток доби XIX та початку XX століття, але зараз більшість з них пошкоджені або зруйновані.

Після повернення контролю над окупованими районами Донецької та Луганської областей, постане питання, як повертати людей на ці території та відновлювати громади. Цю проблему вже зараз досліджують громадські організації у межах проєкту за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», адже після звільнення регіону потрібно буде діяти швидко. «Хмарочос» поспілкувався з експертами Центру політико-правових реформ (ЦППР) та дізнався, яким має бути адміністративно-територіальний устрій регіону після деокупації, як бути зі зруйнованими громадами та як заохотити людей повертатись на «малу батьківщину».

Яка ситуація зараз?

У 2020 році в Україні завершилась адміністративно-територіальна реформа – країну поділили на райони за новими принципами та укрупнили громади. Оскільки частину територій Луганської та Донецької областей окупували ще до початку цієї реформи, частину районів та територіальних громад у цих областях створили «заочно». Вони існують «на папері», але через понад десятирічну окупацію цей поділ фактично не діє. А ті райони та громади, що до 24 лютого 2022 року знаходились на підконтрольній Україні території, сформували з урахуванням лінії розмежування.

Під час формування громад застосовували пʼять критеріїв, затверджених постановою Кабміну. До них належать чисельність населення громади, кількість учнів, що навчаються у школах, площа території, індекс податкоспроможності бюджету та частка місцевих податків у доходах бюджету. Згідно з постановою, мінімальна чисельність населення у громаді має складати три тисячі осіб, учнів – 300 осіб, а населені пункти громади не повинні знаходитись далі, ніж за 20 кілометрів до адміністративного центру громади.

У Донецькій області, включно з окупованими територіями, є вісім районів та 66 громад. У Луганські області також вісім районів, а от громад менше – 37. Наразі через воєнні дії неможливо визначити точну кількість населення у цих областях, а також спрогнозувати, якою вона буде після деокупації.

Згідно з дослідженням, проведеним ЦППР та Асоціацією сприяння самоорганізації населення (АССН), станом на кінець 2023 року в Донецькій області було 23 потенційно неспроможних громади, а в Луганській – дев’ять. Потенційно спроможних громад на Донеччині можна виділити 11, а в Луганській їх пʼять. Також у кожній з областей є по 12 громад, які потенційно можуть бути спроможними, але «відстають» за кількома показниками.

Як має змінитись адміністративно-територіальний поділ цих областей після деокупації?

На думку голови правління ЦППР Ігоря Коліушка, ситуація на Донеччині та Луганщині залежатиме від того, коли їх деокупують. Чим пізніше відбудеться деокупація, тим менше населення залишиться в регіоні та тим більше буде зруйнованих населених пунктів. За оптимістичного сценарію адміністративно-територіальний устрій буде дещо змінено, проте до кардинальних змін вдаватись не доведеться, вважає Коліушко. У такому випадку можна говорити про зменшення кількості громад приблизно на 15% – до 55 у Донецькій області та до 26 у Луганській.

Навіть сьогодні через укрупнення багато громад у цих областях не витримують критерію протяжності – тобто відстань від найбільш віддаленого населеного пункту громади до її адміністративного центру занадто велика. Через це їх мешканцям потрібно буде витрачати багато часу, щоб дістатись до держустанов, медичних або навчальних закладів.

«Якщо ми укрупнимо ці громади, ситуація може виглядати ще гірше. Але, я думаю, це та жертва, на яку варто піти заради збереження громад та створення потенціалу для їх розвитку», – вважає Ігор Коліушко.

Укрупнення громад можна компенсувати будівництвом доріг та забезпеченням кращого сполучення між населеними пунктами громади, додає він. Проте важливо памʼятати, що цей процес може ускладнити замінування територій, перебування земель не в державній власності та багато інших факторів.

Ключовою підставою для створення громади все ж є чисельність населення – немає сенсу формувати громади, які мають менш ніж 3000 осіб, вважає Коліушко. Громада має підстави для існування, якщо вона може мати повноцінну школу та спеціалістів для надання публічних послуг – зокрема у сфері освіти, охорони здоровʼя, соціального захисту та ЖКГ.

«Якщо ці послуги нікому не потрібні або за ними звертається одна людина щомісяця, то тримати спеціаліста, який сидить без роботи, отримуючи зарплату, немає сенсу», – додає він.

Щодо районів, то їх межі потрібно обовʼязково переглядати, адже їх створювали з урахуванням лінії розмежування, що існувала у 2020 році. Наприклад, Щастинський район утворили лише через наявність лінії розмежування, тож його можна вважати «штучним». Якщо лінію розмежування прибрати, то це район передмістя Луганська і сенсу в його існуванні після повної деокупації не буде, вважає Коліушко. Кількість районів буде доцільно зменшити в обох областях та залишити по сім районів у кожній з них, вважає Коліушко.

З цією тезою погоджується і Назарій Негода – експерт ЦППР. Він вважає, що лінію розмежування при зміні адміністративно-територіального устрою не потрібно враховувати зовсім. Райони і громади потрібно формувати з урахуванням безпекового, економічного, демографічного та інших показників із урахуванням потреб населення, яке проживатиме на цій території на момент деокупації.

Які можуть виникнути проблеми?

Існує велика ймовірність, що лінія фронту не зникне, вважає Коліушко. Вона може проходити по лінії державного кордону або через територію Луганської та Донецької областей, як це було до повномашстабного вторгнення. Якщо сталого миру не вдасться досягти і бойові дії будуть триватимуть, регіон зазнає ще більших руйнувань, а величезні території стануть знелюдненими та замінованими, додає він. Це накладатиме особливості на зміну адміністративно-територіального устрою та здійснення управління цими територіями.

Якщо встановити сталий мир не вдасться, критерії формування громад, визначені постановою Кабміну, не будуть дієвими, адже вони не розраховані на такі умови, вважає Коліушко. Доцільним буде ухвалити окремий закон, який передбачатиме особливу модель управління та адміністративно-територіальний устрій у цих областях до їх повного відновлення, додає він. Окрім цього, чим довше триватимуть бойові дії, тим більше потрібно буде укрупнювати райони та громади після деокупації, додає Назарій Негода.

Якщо оптимістичний сценарій передбачає повернення 50-70% населення, більшість з якого працездатне, то за песимістичним варіантом у регіон повернуться лише 30% мешканців, серед яких працездатний вік матиме лише невелика частка людей. Існує висока ймовірність, що після деокупації «староокупованих» територій чисельність населення зменшиться через втечу проросійсько налаштованих людей до Росії.

Серед потенційних проблем також буде замінування – чим довше території перебуватимуть в окупації, тим серйознішою буде ця проблема. У перехідний період використовувати критерій площі громад буде неможливо – зокрема через замінування, йдеться у дослідженні. Ще однією проблемою є, звісно ж, стан екології – забруднення підземних вод, водойм, підтоплення площ і просідання ґрунту, виведення з ладу значних посівних площ, знищення і псування об’єктів природно-заповідного фонду. Унаслідок бойових дій постраждали найбільш екологічно небезпечні виробництва, серед яких Ясиноватський, Авдіївский і Єнакіївський коксохімічні заводи, Лисичанський нафтопереробний завод та Донецький казенний завод хімічних виробів.

Окрім цього, слід враховувати, що населення територій, окупованих з 2014 року, протягом довгого часу не мало можливості використовувати інструменти місцевої демократії, адже управління ними здійснювала окупаційна адміністрація. Мешканці цих територій також не застали реформу децентралізації, тож їм потрібен буде час звикнути до нового адміністративно-територіального устрою.

Що буде із сильно зруйнованими та знелюдненими громадами?

Механічно відбудовувати ті населені пункти, які існували до повномасштабної війни – це хибний шлях, вважає Ігор Коліушко. Важливо оцінити стан таких населених пунктів та розробити план їх стратегічного розвитку, додає він. Такий план повинен визначати, де концентрується населення, які території слід виділити для виробничих потужностей, де зосереджена соціальна інфраструктура та сільськогосподарські території. Відповідно до цього плану зруйновані населені пункти або цілі громади потрібно розвивати, ніби спочатку, вважає Коліушко. Інакше, якщо ми намагатимемось відновити міста та села у первісному вигляді, ми втратимо перспективу розвитку, підсумовує він.

Відстані між населеними пунктами будуть ключовими після деокупації, вважає Назарій Негода. Великі відстані можна буде подолати завдяки покращенню дорожньо-транспортної системи – таким чином довгий шлях між населеними пунктами можна буде подолати якнайшвидше. Окрім відстані, важливою, звісно ж, буде кількість населення у селах та містах, додає Негода. Якщо у Бахмуті до повномасштабного вторгнення жило близько 100 тисяч людей, то після деокупації кількість населення буде значно меншою. Проте, ймовірно, мінімальна кількість людей все ж повернеться, вважає Негода.

«Навіть, якщо населення Бахмута зменшиться у 10 разів, мінімальну громаду навколо цього міста все одно можна буде сформувати», – додає він.

Важливо, щоб державна політика формувалась навколо того, що таким населеним пунктам потрібна особлива увага, адже з кожного зруйнованого міста можна створити мінімальну громаду, навколо якої можна буде сформувати нову територію, наголошує Негода. Після зміни адміністративно-територіального устрою регіону кількість населених пунктів може зменшитись, проте від цього умови життя людей можуть навіть покращитись, якщо громади розумно розвиватимуть, вважає Ігор Коліушко.

Які законодавчі зміни слід ухвалити?

До повномасштабного вторгнення у Донецькій та Луганській областях діяли військово-цивільні адміністрації (ВЦА), які регулював окремий закон. Якщо бойові дії остаточно не припиняться, потрібно буде застосувати закон про ВЦА, вважає Коліушко. Оскільки цей закон не враховує сучасних реалій, його потрібно буде оновити із врахуванням поточної ситуації, додає він. Якщо ж сталий мир вдасться встановити, доцільно буде ухвалити закон про спеціальні цивільні адміністрації. Вони діятимуть на період дії перехідного правосуддя, про яке «Хмарочос» вже розповідав у попередньому матеріалі. Цей період триватиме мінімум 10 років, вважає Коліушко, і саме завдяки йому вдасться встановити повну правову ясність і прозорість всіх суспільних відносин. Необхідні законодавчі зміни можна запровадити ухваленням одного закону, кількох або внесення змін до чинного законодавства, додає він.

Окрім цього, слід буде внести зміни до постанови Кабміну, яка визначає критерії формування громад, вважає Назарій Негода. До оновленого документа слід внести показники, які враховують наслідки довготривалих військових дій, знелюднення територій, а також оптимальну структуру населення на цих територіях. Населення продовжуватиме старіти, а значна частка молодого населення не повернеться на деокуповані території, тож кількість працездатного населення може зменшитись – це важливо враховувати, підсумовує Негода.

Дослідження, проведене ЦППР та АССН, також пропонує змінити критерії оцінки рівня спроможності громад. Постанова Кабміну визначає пʼять таких критеріїв, а в дослідженні пропонують для Луганської та Донецької областей виділити три. До них радять віднести чисельність населення, що постійно проживає на території громади (від трьох тисяч осіб), чисельність учнів, що здобувають освіту (онлайн та офлайн) у школах громади (від 300 осіб) та частку працездатного населення (від 30% до 70%).

Як зробити громади Донеччини й Луганщини привабливими для життя?

Перспективи Донецької та Луганської областей виглядають значно складніше, ніж інших регіонів України, вважає Ігор Коліушко. Ймовірно, якщо інвестори будуть обирати, куди вкладати кошти, досить довгий час після деокупації Луганської та Донецької областей вони обиратимуть інші області, додає він. Держава може стимулювати приплив інвестицій в регіон, зокрема шляхом створення пільгових економічних зон, територій пріоритетного розвитку та індустріальних парків, проте найважливіше питання – це як завершиться процес деокупації та в якому стані буде регіон.

Якщо проблеми з безпекою залишатимуться протягом довгого часу, то можна розглядати так званий варіант «Запорізької Січі», припускає Коліушко. Тоді добровольці та волонтери, які їхатимуть працювати в Донецьку та Луганську області, будуть звільнені від сплати податків або матимуть інші пільги. Також у цих областях можна зосередити військові полігони, де тренуватимуть військових, називає один з варіантів розвитку регіону Коліушко.

Важливо також налагодити якісний діалог між владою на місцях та центральними органами виконавчої влади, додає Назарій Негода. Комунікація про потреби на місцях має бути дуже чіткою і держава повинна докладати максимум зусиль, щоб ці потреби забезпечити. Ніхто не знає, як має функціонувати громада, краще, ніж люди, які у цій громаді живуть, вважає Негода.

Держава повинна створити необхідні умови в цих регіонах, щоб люди повертались на свою «малу батьківщину». Чим більше людей повертатиметься, тим більше буде відкриватись місцевих бізнесів, розповідає Негода. А якщо місцевий бізнес працюватиме, то незабаром прийдуть і іноземні інвестиції – можливо, навіть без додаткового заохочення, вважає він. Проте для цього в громадах необхідно відновити місцеве самоврядування, надання адмінпослуг та створити всі умови для ведення підприємницької діяльності, підсумовує Негода.