Перший день після війни: що вже має бути готово для відновлення сходу України?

ПАРТНЕРСЬКИЙ МАТЕРІАЛ З

Готуватися до звільнення Луганщини та Донеччини потрібно вже зараз – формувати кадрові резерви, план заохочення повернення людей, розробляти систему взаємодії органів влади з населенням та залучати громадян, які виїхали за межі цих областей, до спільної роботи.

Після повного або часткового звільнення окупованих Донеччини та Луганщини перед українським суспільством постане низка викликів – відновлення роботи української влади, залучення управлінських кадрів до роботи у щойно деокупованих громадах та сприяння поверненню місцевого населення. Відновлення легким не буде – деякі території Донецької та Луганської областей знаходяться під окупаційною владою Росії понад десять років, кількість населення областей суттєво зменшилась, багато населених пунктів зруйновані та заміновані. Процес повернення цих територій до нормального життя триватиме не один рік, але готуватись до цього потрібно вже зараз. Саме над цим й працює громадська організація «Асоціація сприяння самоорганізації населення», Центр політико-правових реформ, Громадська ініціатива Луганщини та Асоціація «Відродження та Розвиток» у межах проєкту за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». «Хмарочос» поспілкувався з експертами та дізнався що вже робить українська влада, готуючись до звільнення Сходу, а над якими викликами ще, навіть, не працюють.

Повернення української влади на звільнені території

Наразі планування організації роботи українських органів влади на деокупованих у майбутньому Донеччині та Луганщині ускладнюється неможливістю передбачити, за яким саме сценарієм території повернуться під контроль України. Тому голова Всеукраїнської громадської організації «Асоціація сприяння самоорганізації населення» Олексій Колесников переконаний, що влада повинна готуватися до різних варіантів. Базовий сценарій деокупації українського Сходу передбачає повне звільнення територій в межах кордонів 1991 року без подальших загроз від агресора. В такому разі до закінчення воєнного стану діятимуть військові адміністрації, а після під час перехідного періоду виконувати функцію органів влади вже можуть тимчасові державні адміністрації без військового компонента, розповідає Олексій Колесников.

За другим сценарієм території звільняються частково, а отже лінія розмежування фіксується на території України, або території деокуповують цілковито, проте військова загроза з боку Росії зберігається. В такому випадку на територіях мають діяти оновленні військові-цивільні адміністрації, які об’єднуватимуть елементи цивільного та військового управління.

Друга причина, яка ускладнюватиме відновлення українського Донбасу – російська окупація частини територій вже понад 10 років, що несе серйозні наслідки. Тому на територіях Донецької та Луганської областей потрібен тривалий перехідний період. Він необхідний, щоб підготувались до відновлення місцевого самоврядування та реалізації заходів перехідного правосуддя.

Згідно з матеріалом Української Гельсінської спілки, концепція перехідного правосуддя містить наступні напрямки роботи:

відшкодування постраждалим від конфлікту. Одним зі способів є створення спеціального державного фонду, який наповнюватиметься коштами від продажу майна країни-агресора, а також за підтримки країн-партнерів;
притягнення винних осіб до відповідальності та запобігання безкарності. Зазвичай справами про воєнні злочини займаються спеціальні суди. В Україні розглядають можливість створення так званого «гібридного суду» з міжнародними елементами, проте такий підхід вимагатиме законодавчих змін;
забезпечення права на правду про збройний конфлікт. Це можливо зокрема за допомогою створенню так званих комісій з правди та примирення, що розслідуватимуть події, які відбулися протягом окупації та збиратимуть інформацію про досвід постраждалих;
впровадження заходів з недопущення виникнення конфлікту в майбутньому, зокрема реформування державних органів, внесення законодавчих змін, а також роззброєння та реінтеграція звільнених територій.

Без вирішення цього фундаментального завдання інші заходи не будуть дієвими, як і загалом під сумнівом буде повернення в регіон його колишніх жителів.

На думку директора програми «Демократія та належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» Олексія Орловського, варто передбачити чіткі критерії за якими органи державної влади можуть оцінити можливість проведення місцевих виборів для повноцінного відновлення діяльності органів місцевого самоврядування на рівні громад та в окремих районах, за наявності яких вони будуть до цього готові. Це питання вже неодноразово підіймалось на рівні держави. Зокрема, у жовтні 2023 року було проведено експертне обговорення щодо критеріїв можливості або неможливості проведення виборів чи референдумів в Україні у післявоєнний час. На цьому заході перший заступник Голови Верховної Ради України Олександр Корнієнко підкреслив, що нинішня законодавча база для проведення перших післявоєнних виборів є не тільки недостатньою, але й не відповідає тим викликам, які стоять зараз і постануть перед Україною після війни. Проте остаточних рішень для визначення критерій можливості проведення виборів ще не прийнято.

Та найперше для швидкого повернення української влади до будь-яких звільнених територій потрібно створювати військові адміністрації (ВА) ще до їх деокупації. До повномасштабного російського вторгнення на частині територій, близьких до лінії розмежування, діяли тимчасові військово-цивільні адміністрації (ВЦА). На думку експертів, Президент України повинен невідкладно прийняти рішення про ліквідацію ВЦА і формування на їх базі ВА населених пунктів, на які буде покладено повноваження зі здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Наприклад, станом на зараз у частині тимчасово окупованих громад Донецької області досі не створено ВА, наразі там де-юре функціонують органи місцевого самоврядування або ж ВЦА.

Залучення кадрів для роботи на деокупованих територіях

Для швидкого відновлення звільнених територій та повернення населення необхідно вже зараз працювати над залученням кадрів, які будуть надалі працювати в органах публічної влади, державних та комунальних підприємствах і установах.

Станом на зараз на державній службі в Україні відчувається кадровий голод. Про це у травні 2024 року заявила Голова Національного агентства України з питань державної служби Наталія Алюшина.

«Нам катастрофічно бракує фахівців. Наразі ця проблема спостерігається у державних органах і в органах місцевого самоврядування. Відтак, серед основних пріоритетів роботи Національного агентства залишається реформа системи оплати праці державних службовців. Наша мета – залучати кваліфіковані кадри та мати можливість утримувати їх за рахунок конкурентної заробітної плати», – зауважила вона.

За інформацією НАДС, станом на серпень 2024 року нараховується 34 865 вакантних посад на державну службу.

Від початку повномасштабного вторгнення вживались заходи, спрямовані для збереження кадрового потенціалу. Наприклад:

спростили процедури вступу на публічну службу, скасували відповідні конкурси;
створили умови для широкого використання дистанційного формату роботи;
підвищили рівень оплати праці посадовців і працівників, які безпосередньо виконують роботу на територіях активних або можливих бойових дій.

Проте серед запроваджених ініціатив є лише декілька, спрямованих на залучення робітників на деокуповані території. Серед них рішення щодо підвищення рівня оплати праці на територіях активних або можливих бойових дій, а також постанова КМУ від 25 травня 2023 року №524, якою запущено експериментальний проєкт зі створення резерву працівників державних органів для роботи на деокупованих територіях України. У рамках проєкту кожен охочий може подати свою кандидатуру на посаду у державній службі на деокупованих територіях і, якщо кандидат відповідає всім вимогам, його буде зараховано до резерву та направлено на навчання з підвищення кваліфікації. І хоча ця ініціатива дала певні результати, проте вона не здатна повністю закрити потребу в працівниках. На це є декілька причин: кандидати зазвичай висувають свої кандидатури для роботи лише за 4-5 напрямками, а іншим бракує кадрів. Популярними є напрями адміністративне керівництво, запобігання корупції та державний нагляд, а на управління фінансами, проєктний менеджмент, землевпорядкування чи соціальну роботу подається значно менше людей. До того ж кандидати самостійно обирають регіон, в якому вони хотіли б працювати після деокупації. Зазвичай популярністю користується АР Крим, а потенційна робота в Донецькій та Луганській областях цікавить значно меншу кількість кандидатів.

За словами Олексій Колесникова, наразі відомі випадки, коли місцеві адміністрації вже обирали кандидатів з резерву, створеного у рамках цього проєкту. Проте кількість охочих, які подали заявки, все одно недостатньою для потенційного заповнення всіх вакансій на всіх деокупованих територіях.

У 2023 році Кабінет Міністрів України розпочав ще один експериментальний проєкт – підвищення кваліфікації держслужбовців, які хочуть працювати на деокупованих територіях. У межах цієї програми держслужбовці проходять навчання у КНУ імені Тараса Шевченка.

На думку Олексія Орловського, для покращення рівня кадрового забезпечення органів публічної влади для деокупованих територій українська влада повинна працювати над створенням системи додаткового заохочення працівників. Це, наприклад, могла б бути дистанційна робота, «вахтовий метод» роботи, заохочуюча система оплати праці, яка могла б частково компенсувати наявні ризики, соціальні гарантії, зрозумілі перспективи кар’єрного зростання тощо.

Експерти переконані, що для формування ефективної кадрової політики важливо врахувати уроки минулого. Критично важливим є завчасне формування якісного кадрового резерву, недопущення до роботи в органах влади колаборантів та проросійсько-налаштованих громадян, а також забезпечення умов і стимулів для притоку компетентних і державницьких кадрів в органи влади на деокупованих територіях.

Імовірність декількох сценаріїв у процесі деокупації східних територій України може потребувати двох різних підходів до вирішення проблеми організації перехідної адміністрації: формування військово-цивільних адміністрацій або ж спеціальних державних адміністрацій без військового компоненту. Вони матимуть різний функціонал, а отже потребуватимуть різних підходів до формування та професійної підготовки кадрового персоналу, чисельності штату та умов роботи службовців. Тому ще до деокупації існує потреба напрацювати підходи здійснення кадрової політики для різних сценаріїв щодо звільнених територій.

Без активного підключення громадянського суспільства, волонтерів і ветеранів, а також українського бізнесу створити реальний, потужний, професійний та державницько-орієнтований кадровий резерв для органів влади не вийде. Тому діючим державним і військовим адміністраціям необхідно посилити взаємодію з цими спільнотами задля підготовки кадрів для деокупованих територій. Також важливо створити норми для спільної роботи державних органів і самоорганізованих спільнот.

Якими будуть деокуповані громади?

У 2020 році в Україні завершили адміністративно-територіальну реформу – тоді всю країну поділили на громади та райони за новими принципами, зробивши їх більшими. Проте вже тоді частина Луганської та Донецької областей перебували під контролем Росії, а тому цю реформу для окупованих територій змогли провести лише «заочно» – райони та громади сформували, проте через російську окупацію цей поділ працює лише «на папері», оскільки актуальну інформацію щодо стану громад, доріг, установ, кількості населення тощо дізнатися було неможливо. Іншу частину східних областей, яка станом на 2020 рік перебувала під контролем української влади, поділили на райони та створили громади, враховуючи лінію розмежування – саме вона суттєво впливала на визначення меж окремих громад та районів.

Під час реформи використовували пʼять основних критеріїв для формування громад. Ці критерії були затверджені постановою Кабінету Міністрів України. До них належали чисельність населення громади, кількість учнів, що навчаються у школах, площа території, індекс податкоспроможності бюджету та частка місцевих податків у доходах бюджету.

Згідно з постановою, мінімальна чисельність населення у громаді мала складати три тисячі осіб, учнів – 300 осіб, а населені пункти громади не повинні знаходитись далі, ніж за 20 кілометрів до адміністративного центру громади.

На думку Олексія Колесникова, адміністративні межі громад, які утворили на Донеччині та Луганщині під час реформи, доведеться переглянути після деокупації, а критерії, за якими формуються громади, потрібно змінити. Адже індекс податкоспроможності бюджету та частка місцевих податків у доходах бюджету для територій, які понад десять років перебували під окупацію або постраждали від активних бойових дій, не є адекватним. За словами Олексія, насамперед спиратись потрібно на кількість населення, яке буде у громадах (це й люди, які пережили окупацію, й люди, які повернуться після звільнення). І від цього показника переглядати межі громад. Й хоча це неможливо зробити до самої деокупації, критерії та механізм перегляду меж територіальних громад необхідно розробляти вже зараз.

З цією думкою погоджується й Олексій Орловський. За його словами, колишній адміністративно-територіальний устрій після деокупації вже не матиме сенсу. А для створення нового він пропонує спростити критерії й користуватись трьома основними:

у громаді має бути мінімальна кількість населення – 3000 людей;
у громаді має бути мінімум 300 школярів. Адже саме молоде покоління створює перспективи розвитку територій;
щонайменше 30% людей працездатного віку. Це необхідно для створення мінімального економічного потенціалу громад.

Олексій Орловський переконаний, що не варто звертати увагу й на площі територіальних громад у звільнених областях. Адже суттєве зменшення населення, руйнування будівель, мостів, доріг, мінування територій, руйнування економічної основи громад і т.д. – це проблеми, які неможливо буде вирішити одразу після деокупації. На відновлення транспортного сполучення, ремонт та реставрацію будівель, розмінування тощо підуть роки. Тож забезпечити розміщення населених пунктів громади не більше ніж за 20 кілометрів до адміністративного центру громади, як це було раніше, майже неможливо буде забезпечити на багатьох територіях.

Співпраця між владою та мешканцями деокупованих територій

Оскільки неможливо буде провести місцеві вибори відразу після деокупації Донеччини та Луганщини, важливо буде активно використовувати інструменти місцевої демократії, щоб жителі, перш за все, відчували свою участь у процесах відновлення своїх громад. Про ці інструменти «Хмарочос» детально розповідав у попередньому матеріалі.

На думку Олексія Орловського, перехідний період, про який ми розповідали вище, на звільнених територіях Донбасу займе тривалий час. В цей час там не зможуть функціонувати органи місцевого самоврядування. Проте місцеве населення потрібно активно залучати до процесів відновлення та взаємодії з владою за допомогою цих інструментів. На погляд Олексія, інструменти місцевої демократії можуть застосовуватися й для примирення та вирішення конфліктів між людьми, яким довелось жити під російською окупацією, й тими, хто повернеться на ці території після їх звільнення.

Олексій Орловський наголошує, що налагодження ефективної взаємодії влади та місцевого населення є однією з характеристик України, як демократичної держави. Саме це й відрізняє нас від ворожого сусіда, де думка людей мало кого цікавить у владі.

Експерти переконанні, що до використання інструментів місцевої демократії на звільнених територіях потрібно також підготовлювати заздалегідь. Саме тому громадські організації за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» вже готують пропозиції до органів влади на рівні політик, а надалі – у форматі законопроєктів. Більшість інструментів місцевої демократії хоча й в обмеженому форматі можна застосовувати, навіть, під час воєнного стану. Проте для їх застосування на деокупованих територіях в перехідний період потрібно внести певні зміни до законодавства. При цьому, основним критерієм тут маю бути безпека. Тому й важливо визначати: чи варто застосовувати певний інструмент, чи ні, і якщо так, то в якому саме форматі.

Культура використання інструментів місцевої демократії не може виникнути, якщо не створити механізмів для їх використання. Тож громадам варто створювати правове поле для використання максимальної кількості інструментів місцевої демократії, зокрема через статути територіальних громад та інші місцеві нормативно-правові акти.

Раніше органи місцевого самоврядування не були зобовʼязані ухвалювати статути територіальних громад, проте нещодавно Верховна Рада ухвалила законопроєкт №7283, який вперше зобов’язав їх це робити. Адже саме статути є основним документом громади, де мають деталізуватися механізми застосування окремих інструментів місцевої демократії в конкретній громаді з урахуванням її особливостей. Наразі законопроєкт із травня 2024 року чекає на підпис Президента України.

Зараз, коли військові адміністрації замінили органи місцевого самоврядування, виникає питання чи зобов’язані ВА виконувати ці статути. На думку експертів, потрібно також внести зміни до законодавства, які передбачатимуть право військових, військово-цивільних або інших державних адміністрацій, що діють на рівні громад, затверджувати тимчасові порядки використання окремих інструментів місцевої демократії.

Повернення органів влади, з урахуванням безпеки, залучення кадрів на роботу, відновлення демократії та відновлення життя на окупованих територіях Донеччини та Луганщини займе тривалий час. Та полегшити та пришвидшити цей процес можна ретельною підготовкою української влади, громадськості та всього українського народу. Розуміючи складнощі, які на нас чекають після деокупації, ми мусимо готуватись до їх вирішення вже зараз, співпрацюючи одне з одним.